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  지방통합, 왜 하려고 하십니까

  최은영 기자 2026.04.02

  [이근면 초대 인사혁신처장] 선거의 계절이 돌아왔다. 꿈같은 내일의 기대와 주인 노릇이 실감 난다. 온갖 약속이 난무하고 정치적 유불리로 정책이 살고 죽는다. 구호로 소모되는 멋진 청사진도 아깝다. ‘5극 3특’(5개 초광역권·3개 특별자치도)의 시계도 돌아가기 시작했다. 선거 후에도 세심히 살피고 다듬어 가야 할 우리의 미래다. 지방 통합의 핵심은 경계선을 줄이는 것이 아니라 행정 기능을 재설계하는 데 있다. 시·군·구를 합쳤는데 청사만 두 개, 의회만 두 개, 위원회만 여러 개, 산하기관만 늘어나는 식이라면 통합이 아니라 비용의 재배치일 뿐이다. 지금 정부와 국회는 대구·경북, 충남·대전, 광주·전남 등을 대상으로 행정통합 특별법을 본격 심사하고 있고 통합자치단체 출범과 특례 논의도 속도를 내고 있다. 2026년 지방선거를 앞두고 이 문제가 핵심 변수로 떠오른 이유도 여기에 있다.그러나 정작 중요한 질문은 통합에 찬성하느냐가 아니라 통합 이후 무엇을 없애고 무엇을 키울 것이냐다. 통합은 선언이 아니라 설계의 문제이기 때문이다.행정통합 이후 가장 먼저 손봐야 할 것은 조직이다. 지방자치의 목적은 조직과 운영을 민주적이고 효율적으로 만드는 데 있다. 따라서 통합은 규모 확대가 아니라 기능 재배치여야 한다. 본청은 전략 기능 중심으로 슬림화하고 재정·산업·교통·환경과 같은 광역 기능에 집중해야 한다. 반대로 복지, 돌봄, 안전, 생활민원은 생활권 단위로 내려보내 주민 가까이에서 작동해야 한다. 행정은 멀리서 설계하고 가까이에서 집행하는 구조로 바꿔야 한다.의회 역시 변해야 한다. 지방의회의 본질은 행사 참석이 아니라 예산 심의와 행정 감시다. 통합 이후에도 의원들이 지역 예산을 나눠 가져오는 데 몰두한다면 통합의 효과는 사라진다. 이제 지방의회는 ‘우리 지역 몫’을 따지는 곳이 아니라 ‘전체 행정이 얼마나 효율적으로 바뀌었는가’를 검증하는 기관으로 전환해야 한다. 중복 기관을 줄였는지, 공공시설 배치가 합리적인지, 서비스 수준이 개선됐는지를 따지는 것이 의회의 역할이다.또 하나 놓쳐서는 안 될 것은 생활 자치와 광역 전략의 분리다. 산업과 교통, 의료와 교육은 이미 광역 단위에서 움직이고 있지만 주민이 체감하는 행정은 여전히 생활 단위다. 따라서 광역은 성장 전략을 담당하고 생활권은 삶의 질을 책임지는 구조가 필요하다. 좋은 정치인은 이 둘을 연결하는 사람이지 한쪽만 외치는 사람이 아니다.그렇다면 이번 선거에서 우리는 무엇을 기준으로 선택해야 할까. 첫째는 행정 구조를 재설계할 수 있는 능력이다. 둘째는 생활 자치에 대한 감각이다. 셋째는 재정을 이해하고 감시할 수 있는 역량이다. 넷째는 치안과 안전을 생활행정으로 연결해 볼 수 있는 시각이다. 반대로 통합을 감정 정치로 소비하거나 청사와 간판에 집착하거나 예산 나눠주기에 익숙한 후보는 경계해야 한다. 이들은 통합의 효과를 없애고 비용만 키우는 존재다.마지막으로 가장 본질적인 문제가 남는다. 예산이다. 통합의 성패는 결국 돈에서 결정된다. 조직을 줄이지 못하면 예산은 줄지 않고 예산이 줄지 않으면 서비스의 질도 올라가지 않는다.통합 이후에는 무엇보다 중복 예산을 과감히 정리해야 한다. 청사 유지비, 유사 기능 기관, 행사성 예산, 중복 투자 사업을 줄이는 것이 출발점이다. 통합의 효과는 ‘얼마를 더 썼는가’가 아니라 ‘얼마를 줄였는가’로 증명해야 한다.절감한 재정은 다시 주민에게 돌아가야 한다. 교통, 돌봄, 보건, 안전, 디지털 행정 등 생활의 질을 높이는 분야에 집중투자해야 한다. 동시에 예산은 투입이 아니라 성과로 평가해야 한다. 민원 처리 시간, 복지 전달 속도, 안전 지표와 같은 구체적 변화가 없다면 그 예산은 실패한 예산이다.공공기관과 인력구조 역시 재편이 필요하다. 불필요한 조직은 줄이고 필요한 현장에 인력을 집중 배치해야 한다. 숫자를 유지하는 행정이 아니라 기능을 중심으로 움직이는 행정으로 바뀌어야 한다.더 나아가 예산은 지역경제와 연결해야 한다. 단순한 소비성 지출이 아니라 일자리와 소득을 만드는 구조로 설계해야 한다. 산업 유치, 기업 지원, 상권 활성화와 연결되지 않는 예산은 결국 사라지는 돈일 뿐이다. 통합 지방정부는 행정 조직이 아니라 하나의 경제 단위로 작동해야 한다.여기에 한 가지를 더 덧붙여야 한다. 재정의 투명성과 책임성이다. 통합이 이뤄질수록 예산 규모는 커지고 의사결정은 더 멀어지기 쉽다. 이때 필요한 것은 강력한 공개와 평가 시스템이다. 예산 편성과 집행 과정, 사업별 성과를 주민에게 명확히 공개하고 실패한 사업은 과감히 중단하는 구조를 만들어야 한다. 주민 참여 예산제 역시 형식적 절차를 넘어 실질적 의사결정 구조로 발전해야 한다.또한 디지털 기반 재정관리도 필수적이다. 데이터 기반으로 사업 효과를 분석하고 중복 사업을 자동으로 식별하며 정책 효과를 실시간으로 평가하는 체계를 갖추지 못하면 통합의 규모는 오히려 비효율을 키울 수 있다. 이제 재정은 감이 아니라 데이터로 운영해야 한다.결국 중요한 것은 선택과 집중이다. 모든 지역에 똑같이 나누는 예산은 정치적으로는 편할지 몰라도 경제적으로는 가장 비효율적이다. 통합 지방정부는 전략적으로 투자하고 불필요한 지출은 과감히 줄이며 미래를 위한 분야에 집중해야 한다. 그것이 지역을 살리는 길이다.결국 우리가 지향해야 할 통합의 모습은 고품질 서비스, 저비용 행정, 효율적인 조직 그리고 주민 소득의 실질적 증가다. 이 네 가지가 동시에 작동할 때 통합은 성공한다.이번 지방선거는 사람을 뽑는 선거이면서 동시에 행정체제를 설계하는 선거다. 유권자가 봐야 할 것은 당이 아니라 설계도다. 그 후보가 무엇을 줄이고 살릴 것인지 그리고 그 결과 우리의 삶이 어떻게 달라질 것인지를 말할 수 있는가다.통합은 시작일 뿐이다. 진짜 개혁은 조직이 아니라 예산에서 완성된다. 그것은 더 많이 나눠 주겠다는 약속이 아니라 생활의 질이 좋아진다는 약속이어야 한다. 가장 경계할 대상은 정치적 편 가르기를 하는 자들이다. 지방행정은 정치가 아니라 우리의 평온한 일상을 지켜내는 것이다.

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  플랫폼 공룡 쿠팡 vs 국가의 책임

  최은영 기자 2026.03.05

  [이근면 초대 인사혁신처장] 점입가경이다. 기업에는 할 말(?) 다 하는 정부 기관들이 이렇게 신중할 수가 없다. 쿠팡 사태(이건 사태다)는 초유의 일이다. 갑자기 미국 무역법 301조가 가동된다느니 쓸 수 있는 카드가 없다느니 흥미진진하다. 만약 현상황이 정상이라면 우리나라 기업들이 전부 미국에 본사를 두는 신경영 전략이 생겨날 듯도 하다. 이쯤에서 도대체 이런 일이 어떻게 생겼는가 되짚어볼 필요가 있다. 그래야 대응도, 대책도 마련할 수 있을 테니 말이다. 쿠팡 사태는 단순한 개인정보 유출 사건이 아니다. 그것은 플랫폼 권력, 국가 규제, 통상 리스크 그리고 소비자의 선택권이 한꺼번에 얽혀 드러난 구조적 문제다. 정보 유출과 진실 공방, 배상 소송, 정부 조사에 대한 저항 그리고 미국 투자자와 의회의 개입 가능성까지 거론되는 현실은 이 사안을 더 이상 한 기업의 문제로만 볼 수 없게 만든다.우리는 지금 ‘쿠팡이 잘못했는가, 정부가 과도했는가’라는 이분법을 넘어서야 한다. 질문은 더 근본적이다. 왜 우리는 ‘탈팡’(탈쿠팡)을 하지 못하는가. 왜 한 기업의 사고가 외교·통상 이슈로 비화하는가. 그리고 그 책임은 어디에 있는가.첫째, 쿠팡은 이미 유통 기업을 넘어 ‘생활 인프라’가 됐다. 새벽배송, 멤버십, 온라인동영상서비스(OTT), 배달, 광고, 결제, 물류까지 연결된 구조는 단순 쇼핑이 아니라 일상의 운영체계에 가깝다. 이런 구조에서 소비자는 선택의 자유를 잃는다. 가격이 조금 비싸도, 사고가 나도 불편을 감수하고 떠나기 어렵다. 이른바 ‘록인(Lock-in) 효과’다. 시장 경쟁이 존재하는 것처럼 보이지만 실제 체감은 그렇지 않다.이 지점에서 정책의 책임이 드러난다. 초거대 플랫폼을 단순한 민간 서비스 기업으로만 취급하고 공공적·인프라적 성격을 간과한 결과다. 물류망과 데이터, 알고리즘, 멤버십이 결합되면 이는 단순 기업이 아니라 사회적 영향력을 지닌 구조적 권력이 된다. 그러나 우리의 규제 체계는 여전히 사후 과징금 중심, 사건 발생 후 조사 중심에 머물러 있다. 예방과 구조 설계는 뒤로 밀려 있다. 안타깝다. 국내 그 유수한 기업들을 손발 묶고 손 놓고 있게 한 것이 분하다. 둘째, 이번 사태가 진실 공방과 배상 소송으로 확대된 배경에는 책임 구조의 불명확성이 있다. 기업은 해킹이나 외부 공격을 강조하고 정부는 관리 부실을 지적한다. 그사이 소비자는 법원으로 간다. 집단소송이 이어지고 미국 상장사라는 점이 부각되면서 투자자 보호와 통상 문제로까지 번진다. 외국인 투자자들이 ‘차별적 대우’를 주장하고 미국 정치권이 관심을 갖는 순간 국내 정책 집행은 국제 분쟁의 언어로 재해석된다.이는 단순히 쿠팡의 상장 구조 때문만은 아니다. 우리 스스로 규제의 정당성과 일관성을 제도적으로 확립하지 못한 결과이기도 하다. 내외국 기업을 막론하고 동일한 원칙과 절차, 동일한 기준을 적용한다는 신뢰가 확보돼야 통상 압박의 명분을 차단할 수 있다. 감정적 대응은 외교적 비용만 높인다. 이게 딜레마다. 갑(甲)에게 논리적으로 답할 을(乙)이 있는가. 셋째, 우리는 내국 기업과의 차등 문제도 직시해야 한다. 중소 유통업체나 제조업체에는 각종 세무·노무·환경·안전 규제를 촘촘히 적용한다. 그러나 초거대 플랫폼은 혁신이라는 이름 아래 규제의 회색지대를 활용해 성장해 왔다. 물론 투자와 리스크를 감수한 기업의 성과를 부정할 수는 없다. 그러나 공정 경쟁의 조건이 균형을 잃으면 시장은 왜곡된다. 그 왜곡의 비용은 중소기업과 소비자가 나눠 지게 된다.혁신의 그림자는 늘 힘 있는 자에게 무시·매도 당한다. 따뜻한 혁신이 오히려 바람직한 혁신임에도 말이다. 남은 숙제는 ‘탈팡’ 가능한 환경과 시스템 만들기다. 그렇다면 해법은 무엇인가. 첫째, 개인정보 보호는 사후 처벌이 아니라 사전 설계의 문제다. 핵심 인증 체계 관리, 권한 통제, 퇴직자 접근 차단, 침해 사고 통지의 자동화 등 기술적·제도적 기준을 법정 의무로 명확히 해야 한다. 사고가 났을 때는 선 구제 후 정산 원칙을 도입해 피해자 보호를 우선해야 한다. 그 수준 높은 인공지능(AI)은 이렇게 사용하는 것이다. 둘째, 플랫폼 공정성에 대한 명확한 원칙이 필요하다. 자사 우대, 검색·노출 알고리즘의 불투명성, 납품단가 전가, 번들링(묶음 판매) 등은 혁신이 아니라 시장 지배력 남용으로 규정해야 한다. 데이터 이동권을 강화해 소비자가 쉽게 플랫폼을 옮길 수 있도록 하는 것도 선택권 회복의 핵심이다. ‘탈팡 가능’ 구조를 만들어야 비로소 시장이 정상 작동한다. 공정거래위원회는 어디를 보고 있을까.셋째, 통상 리스크를 관리하는 국가 역량을 높여야 한다. 규제는 원칙과 절차의 문제다. 사건별 대응이 아니라 제도적 기준을 문서화하고 집행의 투명성을 확보해야 한다. 그래야 투자자 보호 논리와 차별 규제 프레임을 넘어설 수 있다. 규칙과 규율, 규정, 법률은 늘 미래형이어야 한다. 결국 이번 사태의 본질은 기업의 일탈이 아니라 국가 설계의 미비다. 초거대 플랫폼을 어떻게 다룰 것인가에 대한 철학과 전략이 부재했다. 분노로는 문제를 풀 수 없다. 기업을 적으로 돌리는 것도, 정부를 무능으로 몰아가는 것도 해답이 아니다. 필요한 것은 구조를 다시 설계하는 일이다.쿠팡 사태의 이면에는 디지털 시대 국가 운영의 시험대가 놓여 있다. 우리는 편리함을 누리되 종속되지 않는 사회를 만들 수 있는가. 우리는 혁신을 지키면서도 공정과 책임을 담보할 수 있는가.이 질문에 답하지 못한다면 다음 플랫폼에서도 같은 위기를 반복하게 될 것이다. 이제는 사고를 탓할 것이 아니라 시스템을 고칠 때다. 반도체, 로봇, AI 강국으로서의 자존심과 진면목은 이럴 때 발휘해야 한다.

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  ‘5극 3특’ 국가개조의 성공 조건

  최은영 기자 2026.02.05

  [이근면 초대 인사혁신처장] 이번에는 뭔가 될 듯하다. 지방자치의 틀을 바꾸는 시발점이 될 것 같다. 대통령과 정부가 나서고 법으로 뒷받침할 수 있는 여당 원내 지도부가 1호 전략적 정책으로 밀겠다니 기대된다. 그런데 이 지점에서 야당이 이야기하는 지방선거 전략일지, 아닐지가 궁금해진다. 그 진정성은 다음에 답이 있다. 이번만은 성공의 길을 가야 한다. 5극 3특(5대 초광역권 및 3대 특별자치도) 광역통합 구상은 대한민국 국가 운영 체계를 재설계하겠다는 선언이다. 수도권 일극 체제를 넘어 권역별 자립과 경쟁을 통해 지속 가능한 국가 구조를 만들겠다는 목표다. 그러나 광역의 외형만 바꾸고 기초의 구조와 재정·경제 시스템을 그대로 둔다면 5극 3특은 실패한다. 그것은 개혁이 아니라 행정구역을 바꾼 정치 이벤트에 불과하다.그동안 대한민국의 균형 발전 정책은 대부분 상부 구조에만 손을 댔다. 광역 권한을 키우고 예산을 이전하고 공공기관을 분산 배치했다. 그 결과 행정은 비대해졌고 책임은 흐려졌으며 국민 부담은 늘었다. 하부 구조를 건드리지 않는 개편은 언제나 실패했다. 광역통합의 성패를 가르는 첫 번째 조건은 시군구 기초자치단체의 전면적 개편이다. 지금의 기초자치 구조는 인구 성장과 지역 확장을 전제로 설계된 낡은 틀이다. 인구는 줄고 생활권과 경제권은 이미 광역화했는데 행정만 과거에 머물러 있다. 이 상태에서 광역만 키우면 행정은 이중화되고 정책은 분절되며 책임은 더 희석된다.특히 기초의회는 5극 3특을 가로막는 구조적 장애물이다. 기초의회는 지역 발전보다는 정치 부패와 개인의 이권 사업과 특정 개발을 위한 통로, 정당의 하부 조직으로서의 기능이 더 두드러졌다. 주민 삶의 질을 얼마나 개선했는지에 대한 성과는 실종됐고 선거를 위한 조직 관리만 남았다.권한은 있으나 책임은 없고 감시는 하나 성과 평가는 없는 구조에서 기초의회가 풀뿌리 민주주의로 작동하리라는 기대는 이미 무너졌다. 기초의회 폐지 또는 대폭 축소는 지방자치를 살리기 위한 구조 개혁이다. 교육감 제도 또한 재설계 대상이다. 대한민국은 이미 전국 어디서나 2시간 이내 이동이 가능한 단일 생활권 국가다. 학령인구는 급감했고 한 학년당 학생 수는 약 25만 명 수준이다. 이런 조건에서 17개 시도별로 서로 다른 교육 체계를 유지해야 할 실질적 이유는 거의 없다.학년당 약 1만 5000명 남짓한 학생을 기준으로 서로 다른 교육 행정과 정책 실험을 반복하는 것은 다양성이 아니라 비효율의 고착이다. 교육감 선거는 교육의 전문성보다 정치 구호와 진영 논리에 좌우됐고 교육 정책은 국가 인재 육성 전략이 아니라 4년 주기의 선거 공약으로 소비돼 왔다. 이는 교육을 황폐화하고 국가 경쟁력을 잠식하는 구조적 손실이다. 5극 3특이 국가 전략이라면 교육은 지방 정치의 실험장이 아니라 국가 차원의 핵심 인재 인프라로 재정의해야 한다. 교육감 선출제 폐지와 국가 단위 교육·인재 거버넌스 구축은 선택이 아니라 필수다. 여기에 반드시 결합해야 할 것이 있다. 예산자치와 경제자치의 실질화다. 지금까지의 지방자치는 행정 권한은 분산했지만 경제 권한과 재정 책임은 중앙에 의존해 왔다. 이전 재원에 기대는 구조에서는 지역이 스스로 산업을 키울 유인이 없다. 5극 3특이 지향해야 할 자치는 경제 단위로서의 자치다. 각 권역은 스스로 벌고 쓰며 책임지는 구조를 가져야 한다. 예산자치는 세입과 세출, 성과 책임의 동시 이양이어야 한다. 스스로 벌지 못하는 예산은 자치가 아니라 의존이다.특히 방만한 재정자립도의 현실은 무책임과 포퓰리즘, 지역 갈등의 기형적 복합체가 된 지 오래다. 결국 아무도 내일을 책임지지 않는 예산자치의 실종은 미래 세대의 착취나 다름없다. 각 권역은 세계 산업 질서 속에서 명확한 산업 포지션과 특화 전략을 가져야 한다. 반도체, 바이오, 에너지, 물류, 방산, 농식품, 문화산업 등 선택과 집중 없는 나열식 정책으로는 어떤 지역도 자립할 수 없다. 5극 3특은 국내 균형이 아니라 글로벌 분업 구조 속에서의 역할 배분이어야 한다.이제 5극 3특의 행정 통합에 각기 20조원씩 4년간 국가 지원이 집중된다. 그 막대한 돈을 오순도순 나눠 써버릴 것인지 아니면 지역 경제를 끊게 할 미래 재원으로 쓸 것인지는 이 경제자치의 바로미터가 될 것이다. 이러한 경제자치는 행정 중심의 자치를 넘어 생활자치의 실질화로 이어진다. 주민의 삶은 행정구역이 아니라 일자리, 교육, 주거, 이동, 의료라는 생활 단위에서 결정된다. 권역이 하나의 경제 단위로 작동할 때 국민은 ‘어디에 살 것인가’를 행정 편의가 아니라 삶의 질과 기회를 기준으로 선택할 수 있다. 이것이 진정한 지역 선택권이다.이쯤에서 이런 반론이 나올 것이다. “기초의회 폐지는 민주주의 후퇴다.” “교육감 선출제 폐지는 지방자치의 근간을 흔든다.” “중앙집권 강화로 가는 길이다.”. 그러나 이런 반론은 제도의 이름만 보고 성과를 보지 않는 주장이다.민주주의는 제도의 개수가 아니라 책임성과 성과로 평가받는다. 주민의 삶을 개선하지 못하고 부패와 비효율을 양산하는 제도를 유지하는 것이 과연 민주주의인가. 교육을 정치의 장으로 끌어들여 국가 인재 육성을 흔드는 것이 자치의 본령인가. “지방의 다양성이 사라진다”는 또 다른 반론도 있다. 그러나 인구가 급감하고 생활권이 통합된 현실에서 제도의 파편화는 다양성이 아니라 국가 역량의 분산일 뿐이다. 다양성은 전략 안에서 확보해야지 무질서 속에 방치해서는 안 된다.5극 3특의 본질은 행정구역의 숫자가 아니다. 그것은 지방자치의 역할과 한계를 재규정하고 국가 운영의 하부 구조를 재설계하는 일이다. 기초의회를 그대로 두고 교육을 정치에 맡긴 채 재정은 이전에 의존하면서 광역 경쟁력을 말하는 것은 책임 회피다.지금 대한민국에 필요한 것은 ‘더 많은 자치’가 아니다. 더 단순하고 더 책임 있는 자치, 경제·재정·산업이 완결된 진정한 자치다. 5극 3특은 정치적 슬로건이 아니라 국가 경쟁력을 견인하는 구조 개혁이다. 역사적 전환으로 남으려면 그 출발점은 반드시 하부 구조 대개조여야 한다. 이것을 외면한 광역 통합은 실패할 수밖에 없다.